1. PUNTODEPARTIDA

Las presentes notas tienen como finalidad delimitar –en una primera aproximación– los alcances de la gratuidad de la educación superior en México.

En primer término, corresponde situarnos en el marco constitucional. El 15 de mayo de 2019, se reformó el artículo 3o de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), con alcances trascendentes en el ámbito de la educación superior. De dicha reforma se deriva que la educación superior, además de obligatoria, será universal, inclusiva, pública, gratuita y laica.

Una vez reconocida la gratuidad de la educación superior en el texto constitucional, corresponde garantizarla y hacerla efectiva a partir del rango que le es inherente como derecho humano. Para ese fin, es necesario asumir como principal marco de referencia normativo y conceptual el artículo 1o de la CPEUM y las demás disposiciones constitucionales e instrumentos internacionales aplicables.

Ahora bien, del plano constitucional –mediante el cual se consagra el derecho humano– se deriva la manera de garantizarlo, de hacerlo efectivo, para lo cual es necesario acudir a la ley reglamentaria: la Ley General de Educación Superior (LGES) y las demás disposiciones legales y reglamentarias existentes en el sistema jurídico mexicano que posibilitan tal derecho humano. Son estas medidas legislativas necesarias para el ejercicio de este derecho que superarían cualquier tipo de escrutinio sobre su constitucionalidad según los precedentes establecidos por el máximo Tribunal del país .

2. MARCO DE ANÁLISIS

La educación superior ha sido establecida como un derecho humano en la CPEUM a partir de la entrada en vigor de la reforma del 15 de mayo de 2019. Por efecto del artículo 1° constitucional, la educación superior queda amparada por el parámetro de control de la regularidad constitucional establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en 2011 y conformado, en este caso, por la propia Constitución, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (PIDESC) y el resto de las normas protectoras de este derecho que se encuentren en los tratados internacionales ratificados por el senado mexicano. Además, así lo exige el párrafo segundo del artículo 1° constitucional que establece que las normas de derechos humanos deben interpretarse a la luz de los tratados de la materia. Por extensión, y en razón de lo establecido por la contradicción de tesis 293/2011, debe considerarse que las observaciones generales emitidas por el Comité PIDESC (CPIDESC), órgano del tratado que cumple la función de intérprete autorizado del mismo, constituyen también parte de ese mismo parámetro de control de la regularidad constitucional.

3. NATURALEZA DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR

El derecho a la educación superior está categorizado, tanto por el Derecho internacional de los derechos humanos, como por la doctrina mexicana al respecto, como un derecho social. Cabe señalar que, si bien, durante casi todo el siglo XX se consideró a estos derechos como “programáticos” o “de satisfacción progresiva”, dadas las diferencias que entonces se reconocían respecto de los derechos civiles y políticos, la doctrina contemporánea no hace más esa distinción. La principal diferencia entre la consideración tradicional de los derechos sociales y la más actual, radica fundamentalmente en que antes era el propio Ejecutivo quien decidía cómo y en qué momento se satisfacían y hoy, las y los titulares de esos derechos poseen medios a su alcance para exigirlos y judicializarlos.

Sin embargo, es importante decir que las decisiones jurisdiccionales sobre cómo y cuándo debe la autoridad cumplir con estos derechos está sujeta a criterios que deben ser tomados en cuenta. Por una parte, el CPIDESC ha desarrollado un conjunto de contenidos para los derechos sociales, y ciertamente para el derecho a la educación que aplica al derecho a la educación superior, que fijan criterios mínimos de cumplimiento, una vez que el Estado los ha reconocido. Estos contenidos son los siguientes: a) disponibilidad; b) accesibilidad; c) aceptabilidad y d) adaptabilidad. Dentro del contenido de accesibilidad se consideran a su vez, tres tipos: 1) accesibilidad sin discriminación; 2) accesibilidad material y 3) accesibilidad económica. Es en este último rubro en el que se establece la gratuidad.

De acuerdo con el propio CPIDESC, estos contenidos están a su vez sujetos a un conjunto de principios que orientan su aplicación y que están establecidos también en el artículo 1° de la CPEUM, a saber: universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Entre ellos, es particularmente importante el principio de progresividad porque fija el mínimo del cual se parte para evaluar el progreso en la instauración de un derecho humano. Con base en este principio, y dado el poco desarrollo que en materia de derechos sociales hay en el continente, el CPIDESC ha reconocido las dificultades económicas y políticas que están involucradas en la satisfacción de los DESCA y por ello ha establecido un conjunto de obligaciones que funcionan como aproximaciones al cumplimiento pleno del derecho. Estas obligaciones se consideran como “de comportamiento y de resultado”, lo que significa que son valoradas tanto por los procesos que conducen a su cumplimiento, como por los resultados que esos procesos van produciendo. Estas obligaciones son las siguientes:

1. a)  Adoptar medidas inmediatas: la autoridad debe realizar, en un tiempo breve y razonable, múltiples acciones tendentes al cumplimiento de sus obligaciones y fundamentar por qué las ha elegido. Por ejemplo: a través de acuerdos del H. Consejo Universitario establecer programas de becas de exención de pagos relacionados con cuotas establecidas, o cambiar de alguna forma los que ya existen, o implementar mecanismos de acceso por acción afirmativa a sectores económicamente vulnerados.

2. b)  Asegurar niveles esenciales del derecho: implementación de acciones positivas para garantizar el derecho y no comisión de acciones negativas que lo obstaculicen. Por ejemplo: eliminar cuotas que puedan considerarse innecesarias o prescindibles; establecer cursos gratuitos de actualización, educación continua, diplomados, preparación para exámenes, etc., asociados a contenidos de los programas educativos de licenciatura que se imparten. Eliminar cuotas o requisitos relacionados con la expedición de documentos (por ejemplo, no cobrar por títulos, cédulas, constancias que puedan expedirse en versiones electrónicas).

3. c)  Progresividad y prohibición de regresividad del derecho: optimizar el disfrute del derecho para ampliar su cobertura y no realizar actos que desmejoren la situación de la que ya gozaban las y los titulares del derecho. Por ejemplo: establecer vía acuerdos del H. Consejo Universitario que no se incrementarán ni implementarán más cuotas en el futuro.

3.1 La gratuidad de la educación superior como derecho social

La gratuidad es uno de los principios –no el único– que integran el derecho humano a la educación superior, el cual se ubica dentro de la categoría de derecho social.

Hacemos especial referencia a esa categorización porque en el conjunto de los derechos humanos existen diferencias conceptuales y alcances diversos tanto en su regulación como en la manera de hacerlos valer. También conlleva diferentes ámbitos de actuación por parte de la autoridad, tanto para acatar su cumplimiento como para hacerlos efectivos.

Por ejemplo, no es el mismo nivel de actuación e inmediatez exigible a la autoridad, para hacer valer el derecho humano a la libertad, ante una detención arbitraria, que la actuación correspondiente para garantizar el derecho a una alimentación nutritiva, suficiente y de calidad; el derecho a disfrutar de una vivienda digna; o el derecho a la protección de la salud, y otros más de similar configuración consagrados en la CPEUM. Estos últimos, son derechos sociales, al igual que el derecho humano a una educación de excelencia, obligatoria, universal, inclusiva, pública, gratuita y laica.

Los derechos sociales tienen un carácter prestacional. Están destinados a cubrir la esfera individual y a la colectividad. En otras palabras, cuando se garantiza que todas las personas, de acuerdo a sus capacidades, tengan acceso a una educación de excelencia y que su situación económica no sea un impedimento, se favorece la persona y se favorece a toda la sociedad al momento de recibir los beneficios de la profesión correspondiente.

Este tipo de derechos representan el carácter del constitucionalismo moderno que asume a la democracia y a los derechos desde una concepción amplia, diversa y profunda de la persona y de la sociedad, así como del rol que le corresponde al poder público. A diferencia de otro tipo de derechos, no es suficiente que la autoridad se abstenga de hacer algo, sino que, por el contrario, debe orientar los recursos necesarios para que el derecho fundamental se cumpla; y que suceda bajo el contexto, circunstancias y realidad prevalecientes.

Estos derechos, además de su evolución jurídica, representan profundas transformaciones sociales y políticas. No se pueden entender sin comprender los procesos históricos que les anteceden. Ese es el caso de la educación en México, consagrada en el artículo 3o de la CPEUM, y con su más reciente reforma se da un paso de suma relevancia.

Ahora bien, precisamente en la naturaleza prestacional de este tipo de derechos se encuentra el gran desafío de su garantía y efectividad. Si solo se anuncian, pero no se diseñan los instrumentos normativos que los posibiliten, suelen convertirse en meras aspiraciones. En ese sentido, además del derecho normado, es necesario regular el cómo, cuándo y quiénes lo deben hacer efectivo. Tales aspectos deben anticiparse en la propia ley primaria, la CPEUM, y regularse con mayor detalle en la ley secundaria. Como más adelante se precisa, tal seguimiento se logra en el caso de la gratuidad en la educación superior en el sistema mexicano.

4. PAUTAS PARA SU INTERPRETACIÓN

Hacer efectivo un derecho, requiere previamente de una adecuada interpretación del mismo. Tal actividad va más allá de la comprensión literal de un precepto, exige un ejercicio sistemático e integrador del orden jurídico.

La gratuidad en la educación superior, como objeto de análisis, obliga a otorgarle su nivel de entendimiento e interpretación a la luz de los postulados emanados de la propia CPEUM –sobre todo los que emergen del artículo 1o–, de los instrumentos internacionales aplicables y del marco legislativo que de ella se deriva. A tal estudio, también le deben acompañar los principios y técnicas de interpretación derivados de las construcciones teóricas.

Por ello, la interpretación del artículo 3° constitucional debe ser integral, sistemática y conforme con la CPEUM, es decir, debe atender al texto principal del artículo y considerar así mismo el texto de los artículos transitorios como parte integral del propio artículo 3°; debe considerar que no haya contradicción entre lo dicho en ambas partes sino complementariedad y también debe hacerse a la luz de otras normas integrantes del parámetro de regularidad constitucional, especialmente, del artículo 1° de la CPEUM y del PIDESC, así como de los criterios de interpretación del órgano autorizado –el CPIDESC– como se apuntó arriba.

En el artículo 1° constitucional se encuentran las obligaciones generales del Estado respecto a todos los derechos humanos; en el artículo 3° constitucional están las obligaciones específicas en materia del derecho a la educación superior; por su parte, en los artículos transitorios de la reforma al propio artículo 3° (y desde luego en los de la LGES), así como en la observación general número 3 elaborada por el CPIDESC.

Es importante considerar que el propio artículo 1° constitucional limita el ámbito de las obligaciones a la competencia de las y los servidores públicos –y por ende de las instituciones– que las tienen. Ello significa que para dichos servidores e instituciones el marco de obligaciones es exigible sólo en el ámbito de la propia competencia.

Bajo esa óptica, a continuación, se destacan algunos principios y criterios aplicables a la interpretación del precepto que nos ocupa, desde luego no son los únicos, pero para efectos de este documento son relevantes los siguientes:

• Principio de interpretación pro persona: implica interpretar las normas de derechos humanos en el sentido que más favorezca a los derechos de las personas.

• Principio de interdependencia: conlleva un nivel de entendimiento en el sentido de que todos los derechos humanos se encuentran vinculados entre sí, con el mismo valor. De esa manera, le corresponde al Estado garantizar la aplicación integral de los mismos.

Para el caso al que nos referimos, el nivel de interdependencia tiene dos alcances. Un alcance general, al vincular el derecho a la educación en un plano unidimensional con otros como la salud, la alimentación, acceso al agua, medio ambiente, entre otros.

El otro nivel de interdependencia se encuentra en la configuración particular de los atributos del derecho humano a la educación: de excelencia, obligatoria, universal, inclusiva, pública, gratuita y laica.

Este nivel de interdependencia trae consigo el otorgarle al derecho humano a la educación –con todas sus cualidades– la justa dimensión y preponderancia que debe existir en un Estado democrático que ubica a la persona y a la sociedad con todas sus necesidades y prioridades.

• Principio de indivisibilidad: significa que todos los derechos humanos poseen un rango intrínseco a la persona; son inseparables de ella, de tal manera que, al ejercerse, correlativamente se deriva el ejercicio de otros. Se trata de una interrelación no susceptible de separar.

El juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, ha explicado algunas características de los derechos humanos en los siguientes términos: “De acuerdo con la interdependencia – dependencia recíproca–, el disfrute de unos derechos depende de la realización de otros, mientras que la indivisibilidad niega cualquier separación, categorización o jerarquía entre derechos para efectos de su respeto, protección y garantía”3

• Principios de idoneidad, proporcionalidad y razonabilidad: La efectividad de los derechos humanos no se logra con su mera enunciación en las constituciones y su efectividad no se propicia de manera justa con su aplicación per se, sin considerar el nivel de idoneidad de acuerdo a las posibilidades reales. Ante la diversidad de circunstancias, también deben aplicarse de manera proporcional atendiendo, por ejemplo, a criterios de inclusión y equidad. Por su carácter prestacional, los derechos sociales deben hacerse valer de manera razonable de tal forma que su aplicación no transgreda otros, o haga nugatoria su efectividad debido a la imposibilidad real de su cumplimiento.

Tales principios son aplicables al momento de hacer efectiva la gratuidad de la educación superior. Se trata de un paso histórico de singular magnitud que comprende diversas aristas. Su efectividad amerita un esfuerzo presupuestal, un sentido de corresponsabilidad, sincronía y alineamiento de políticas públicas desde diversos ámbitos.

Esta exigencia reclama el ejercicio coordinado, no excluyente, de las facultades de cada uno de los órganos del Estado involucrados. Es decir, tanto de las administraciones públicas federal y local, como las correspondientes a las universidades e instituciones de educación superior.

• Principio de progresividad: Al considerar los alcances de los principios de interdependencia e indivisibilidad, al hacer efectiva la gratuidad en la educación superior, así como la necesidad de hacerlo de manera idónea, proporcional y razonable, resulta necesario apelar al principio de progresividad. Esta aspiración conlleva la obligación de transitar en un plano ascendente al momento de hacer valer el derecho humano en cuestión. Lleva el imperativo de nunca retornar, sino la exigencia para encontrar los mecanismos idóneos para ir siempre hacia adelante.

Tal principio conlleva exigencia y prudencia; esfuerzo y racionalidad en la regulación jurídica, en el diseño de políticas públicas y en la toma de decisiones de las autoridades. Representa ubicar el deber ser de la norma, en la situación y realidad concretas. De no hacerlo así, se corre el riesgo de normar o aplicar ciegamente criterios que pueden llegar al extremo de violar derechos humanos bajo la pretensión irracional de su defensa.

En el caso particular, la propia reforma referida del artículo 3o de la CPEUM así lo dejó en claro, particularmente en el texto de los artículos décimo cuarto y décimo quinto transitorios que a la letra dicen:

“Artículo Décimo Cuarto. La legislación secundaria, en los aspectos que así lo ameriten, determinará la gradualidad para la implementación de lo contenido en este Decreto y, la Cámara de Diputados anualmente, en el presupuesto de Egresos de la Federación, aprobará las previsiones presupuestarias necesarias para el cumplimiento progresivo de las mismas”.

“Artículo Décimo Quinto. Para dar cumplimiento al principio de obligatoriedad de la educación superior, se incluirán los recursos necesarios en los presupuestos federal, de las entidades federativas y de los municipios, en términos de las fracciones VIII y X del artículo 3o de esta Constitución; adicionalmente, se establecerá un fondo federal especial que asegure a largo plazo los recursos necesarios para garantizar la obligatoriedad de los servicios a que se refiere este artículo, así como a la plurianualidad de la infraestructura”.

Nótese cómo en el transitorio décimo cuarto, se da la pauta para que en la legislación secundaria se regule la aplicación gradual en todos los ámbitos de la reforma en los que así se requiera. Sobre la naturaleza normativa de los artículos transitorios, el Poder Judicial Federal ha establecido su carácter plenamente obligatorio, así como la improcedencia de la suspensión en el amparo contra lo que éstos disponían para la implementación de la reforma educativa .

Es relevante destacar que la aplicación de los principios debe hacerse de forma armónica y siempre en un sentido que favorezca a los derechos humanos; por ejemplo, con base en el principio de interdependencia antes referido, la progresividad regulada en el artículo quinto transitorio, abarca el principio de gratuidad y otros más, pues precisamente el carácter obligatorio del derechos a la educación superior para el Estado va encaminado a hacer valer todos los atributos de la educación consagrada en el precepto constitucional en cuestión. En otras palabras, el artículo 3° constitucional no obliga al Estado a brindar educación superior en abstracto, sino que la obliga, concretamente, a hacerlo de manera universal, inclusiva, pública, gratuita y laica. Y el fondo regulado en el transitorio citado es para tal fin.

Aunado a ello, con base en el principio de interdependencia antes referido, la progresividad regulada en el artículo quinto transitorio abarca el principio de gratuidad y otros más, pues precisamente el carácter obligatorio al Estado va encaminado a hacer valer todos los atributos de la educación consagrada en el precepto constitucional en cuestión. En otras palabras, el artículo 3o la CPEUM no obliga al Estado a brindar educación superior en abstracto, sino que la obliga concretamente a hacerlo de manera universal, inclusiva, pública, gratuita y laica. Y el fondo regulado en el transitorio citado es para tal fin.

Desde luego que lo estipulado en el transitorio referido es insuficiente para abarcar todo lo que conlleva la efectividad de la gratuidad –y los demás atributos– de la educación superior consagrados en la reforma constitucional mencionada. Se requiere de la legislación que lo posibilite, lo cual se hace patente en el artículo sexto transitorio de la reforma constitucional aludida el cual otorga un plazo para el diseño de la ley de la materia, lo cual ya sucedió con la publicación el 20 de abril de la LGES en el Diario Oficial de la Federación.

• Principio de equidad. El artículo 3o constitucional exige que a la par del derecho a la educación se garanticen también los principios de igualdad sustantiva, así como el de equidad (párrafo tercero y fracción II, incisos c y e). Lo anterior exige maximizar el derecho a la educación superior de calidad, de forma equitativa y plena a fin de que se otorgue prioridad a personas pertenecientes a grupos vulnerables y hasta el máximo disponible de la disponibilidad presupuestal. 

5. REGULACIÓN LEGISLATIVA PARA SU EFECTIVIDAD

6. PRINCIPALES ARGUMENTOS DE LOS TRIBUNALES FEDERALES EN LOS JUICIOS DE AMPARO PROMOVIDOS CON MOTIVO DE LA GRATUIDAD Y LA POSTURA DE LA ANUIES.

Con motivo de la publicación de la reforma constitucional al artículo 3o en el DOF, se han interpuesto demandas de amparo mediante las cuales se solicita que la justicia de la unión ampare y proteja al quejoso en el sentido de hacer efectiva la gratuidad de la educación superior. Al respecto, los tribunales federales han concedido el amparo a las personas quejosas, argumentando en sus sentencias de amparo lo siguiente:

1. La reforma al artículo 3° constitucional (15 de mayo de 2019) no se sujetó a un régimen temporal para la transición gradual y progresiva y para hacer efectiva e inmediata la gratuidad de la educación superior, ya que en el primer artículo transitorio se precisó que dicha reforma iniciaría su vigencia al día siguiente de su publicación en el DOF.

   Al respecto, debe señalarse que la propia reforma estableció un régimen de artículos transitorios (que incluye no sólo el artículo Primero) que obliga a todas las autoridades involucradas a la realización de determinadas previsiones que permitan su aplicación. La reforma entró en vigor y, con ella, la obligación de aplicación progresiva establecida en los artículos Décimo Cuarto y Décimo Quinto transitorios. Corresponde entonces a la legislación secundaria –que goza de la presunción de constitucionalidad– regular la gradualidad de la implementación de lo contenido en el propio Decreto.

2. El derecho humano a la educación superior gratuita vincula obligatoriamente a todos los poderes públicos y entes del Estado, grupos y personas, sin que sea necesaria una ley secundaria que desarrolle sus alcances.

   Si bien es cierto que el derecho humano resulta vinculatorio de forma inmediata, los principios de progresividad y no regresividad de los derechos humanos exigen el concurso de las acciones de distintos órganos del Estado para satisfacerlo. Tales acciones deben ser coordinadas por la Ley. Lo anterior, pues fue el propio Constituyente Permanente quien así lo determinó. Entre otras razones, por la necesidad de que importantes recursos públicos se destinen a ese fin. Asimismo, porque el principio de legalidad garantiza que la actuación de las autoridades se corresponda con lo que exige garantizar el derecho humano.

3. Se reconoció que la educación superior impartida por el Estado debe ser obligatoria (con cargo al propio Estado), universal, inclusiva, pública, gratuita y laica.

   Este argumento se encuentra relacionado con el señalado en primer lugar. Al respecto, debe nuevamente hacerse notar que los artículos transitorios, en su conjunto, son de obligatorio cumplimiento. Asimismo, que estos exigen una implementación inmediata pero gradual, lo que resulta conforme con los principios de progresividad y el de legalidad que regula el quehacer de la administración pública. Lo anterior, para que se lleven a cabo las acciones presupuestales necesarias para garantizar de forma efectiva este derecho.

4. La autonomía universitaria se orienta funcionalmente a maximizar el alcance y la tutela del derecho a la educación superior. Las facultades de autogobierno, autonormación y libre administración del patrimonio se deben interpretar de conformidad con el nuevo marco constitucional del derecho a la educación superior y el principio de gratuidad.

   En efecto, corresponde a las universidades públicas que gozan de autonomía cumplir el marco constitucional por lo que, efectivamente, la autonomía universitaria no se ve vulnerada con la gratuidad de la educación superior. De lo que se trata es de realizar las acciones tendientes a la implementación de este derecho, en el marco de los principios de interdependencia, indivisibilidad, así como el cumplimiento progresivo de la gratuidad, a partir de los procedimientos derivados del marco constitucional y legal, particularmente, en sus respectivos artículos transitorios.